['国研专稿']财税体制改革历程、问题与重点突破口
摘要：财税体制改革是我国改革开放的关键内容和领域之一。改革开放以来，财税体制改革有力促进、配合和引领了经济体制从计划经济向社会主义市场经济的转型，自身也实现了向公共财政的不断转型，为推动经济社会发展做出了重要贡献。当前，我国财税体系存在税制结构不合理、财政支出效率低、央地关系未理顺、预算管理成效差、债务管理压力大等突出问题。按照建设现代财政的总体要求和框架设计，本文提出了近期改革重点和突破口，简化税制降低税率，将消费税和房地产税作为地方主体税种，实施“国民基础社会保障包”制度，降低经济事务支出，引入竞争政策评估机制，完善政府采购制度，加快完成中央与地方事权与支出责任划分，完善预算公开和预算监督制度，提高政府债务管理和预算能力。
关键词：财税体制，改革历程，突出问题，重点突破口
财税体制改革是我国改革开放的关键内容和领域之一。改革开放以来，财税体制改革有力促进、配合和引领了经济体制从计划经济向社会主义市场经济的转型，自身也实现了向公共财政的不断转型，为推动经济社会发展做出了重要贡献。当前，我国财税体系在财政收入、财政支出、央地关系、预算管理、债务管理等方面仍存在突出问题，按照面向现代化财税体制改革的总体框架，本文就近期财税改革重点和突破口提出了建议。
一、改革开放以来财税体制改革的进展与成效
改革开放以来，我国财税改革与经济体制改革同步同行，可以将财税改革划分为改革探索、初步适应社会主义市场经济体制、完善公共财政体制、建设适应现代化经济体系和国家治理现代化的财税体制等四个阶段。
1978—1992年改革探索阶段。改革开放初期，财税改革首先从分配关系着手，理顺政府与企业、中央政府与地方政府的关系，放权让利，激发各类主体的活力和改革动力，打破或改变“财权集中过度、分配统收统支，税种过于单一”的传统体制格局。在中央与地方的财政分配关系上实行“分灶吃饭”，打破了原来财政统收统支、“吃大锅饭”的局面，增强了地方的财权和财力，也激发了地方政府促进经济发展的积极性。在国家与企业的分配关系上实行“利改税”，确定了税收在国家财政收入中的主体地位，一定程度上解决了政府与企业之间的分配问题，是中国财税体制走向市场化的起点，也是推动改革开放整体进程中的关键一步。税收制度着眼于实行“复税制”，建立起以流转税、所得税为主体，其他税种相配合的多税种、多环节、多层次征收的复税制体系。
1992—2002年建立适应社会主义市场经济的财税体制。1992年10月，中共十四大正式确立社会主义市场经济体制的改革目标，也为财税改革提出了新要求。按照“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的原则，建立增值税为主体、消费税和营业税为补充的流转税制，统一内资企业所得税、建立统一的个人所得税制等，并确定了划分中央与地方的税种和分享比例。根据中央与地方事权划分，确定各级政府支出范围，并按财权与事权相统一的原则，进行税收返还和转移支付。此轮改革的重点是解决政府间财政关系，通过统一税法、简化税制和合理分权的举措，“两个比重”持续下降的局面得以扭转，中央的宏观调控能力得到增强，新体制还推动了统一市场的形成，促进了经济结构的调整与优化。这一阶段，随着社会主义市场经济体制建立，财政在提供公共产品、弥补市场失灵方面的公共职能开始强化，财政支出由专注生产建设领域逐步扩展至整个公共服务领域。
2002—2012年继续完善公共财政体制。2002年11月8日，中国共产党第十六次全国代表大会召开，明确了市场在资源配置中的基础性作用，强调要“健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系”。为促进社会主义市场经济体制继续完善，我国继续完善公共财政体制，合理界定政府与市场职能为前提，大大增强了财政收支的“公共性”。税制改革维持了1 994年分税制财政体制的基本框架，进一步促进了税收公平、增强了市场统一，2006年在全国范围内彻底取消农业税，2007年结束了企业所得税法律制度对内外资分立的局面，2008年通过提高成品油消费税税额替代公路养路费等“六费”，2009年启动生产型增值税转变为消费型增值税改革，201 0年在新疆率先进行资源税改革，本轮改革中还多次修订个人所得税法。财政支出方面，缩减了经济事务支出和一般公共服务支出的比例，对“三农”和涉及民生的教育、医疗、就业和社会保障支出逐步增大，对于这一阶段的经济发展和福利提升起到了重要作用。优化央地关系，加大对地方财政的转移支付力度，特别是对中西部地区、民族地区、革命老区、边疆地区、贫困地区的转移支付，一般性转移支付占比进一步提高，特别是以促进地区间基本公共服务均等化为目标，按统一公式分配给地方的均衡性转移支付占比显著提高，并从严控制、清理整合专项转移支付项目。全面推进全口径预算管理体系，各级政府所有非税收入全部纳入预算管理，全面取消预算外资金，初步建立政府收入的四本账。
2012年以来的财税体制改革。优化税制结构，“营改增”改革全面实施，打通了商品和服务的增值税抵扣链条，实施煤炭、稀土、钨等资源税从价计征改革，降低关税税率扩大对外贸易，实施综合个人所得税改革降低居民税收负担。2014年8月，新预算法出台，标志着我国建立全面规范、公开透明的现代预算管理制度迈出了决定性的一步，修改后的预算法确立了全口径政府预算体系，确立了预算法定、公开透明、讲求绩效等重要预算原则，对细化预算编制、加强预算审批、规范预算执行、严肃预算调整、严格预算监督等做出明确规定。税收征管体制建设和改革不断推进，降低征税成本，提高征管效率，增强税法遵从度和纳税人满意度。
我国的财税体制改革，为改革开放和全面深化改革起到了支撑性作用，初步建立了适应社会主义市场经济体制和中国特色社会主义大国治理体系的财政税收体系，不断调整和规范国家、集体、企业和个人之间的分配关系，强化了国家治理能力，促进社会公平正义，推动新发展理念的实施，对于全国统一市场形成、促进经济增长、增进人民群众的获得感、幸福感具有重要意义。
二、当前财政运行基本情况与主要问题
40年以来，我国财税体制改革取得了重大成就，但与党的十八届三中全会确立的目标“建立现代财政制度”仍有较大差距，党的十九大再次强调“加快建立现代财政制度”，对财税改革提出了明确要求，对照财税改革的总体要求和“法治原则、公平原则、促进竞争原则、国家能力原则、可持续原则、善治原则”，目前税制结构不合理、财政支出效率低、央地关系未理顺、预算管理成效差、债务管理压力大等问题突出。
第一，税制结构不合理。当前我国宏观税负相对合理，但法治化水平不足、税制结构复杂、名义税率较高、收入再分配功能有限、激励引导性不够。法治化水平不足体现在一些税种尚未通过全国人大立法，一些税种征收过程中也未严格按照税法执行。税制结构复杂、名义税率较高体现在我国宏观税负低于同期经合组织（OECD）国家的平均水平，但是我国名义税率偏高、税收种类多，而且税收缴纳和征管成本较高，企业的非税和隐形负担偏重。收入再分配功能有限体现在间接税强、直接税弱，边际消费倾向高的中低收入阶层实际上承担了更高的间接税负担，直接税中劳动报酬税负重，资本和财产税负轻，使得主要依靠工资收入的工薪阶层税收负担偏重。激励引导性不够体现在以增值税和企业所得税为主体的税收体系，鼓励地方政府注重招商引资，对企业关注度高而对人的关注较低，对公共服务和居住环境等关注不够。
第二，财政支出效率低。当前财政支出不够透明、支出结构不合理、带动作用变差、支出方式不恰当。财政支出不够透明体现在对财政资金使用细节公示不足。支出结构不合理体现在经济事务占比偏高、公共服务供给不足，与OECD国家相比，中国的经济事务支出占财政支出的27.7%，排位第一，超过第二名9.5个百分点。地方财政支出占比过高，地方财政支出占全部财政支出的比重提升至略高于85%的水平，地方政府承担了主要的财政支出责任。带动作用变差体现在财政资金的经济效益减弱，随着硬件基础设施日趋完善，新增政府投资对经济的直接和间接贡献都有所下降，财政支出的边际贡献减弱。支出方式不恰当体现在对企事业单位的补贴持续提高，基于全国70余万户预算单位汇编情况，2016年对企事业单位的补贴占比5.4%，分别较2007年和2012年提高3.4和1.8个百分点，呈现逐步上升态势，有悖于竞争中性原则。
第三，央地关系未理顺。中央与地方政府税收分享机制缺失，地方支出责任受行政干预大，财力严重不匹配，中央与地方财政激励不相容，区域间差异严重。收入分享不合理体现在地方缺乏主体税种，分税制驶向分钱制，地方财政严重依赖土地出让金收入和财政转移支付。地方支出责任过多体现在政府间事权划分不合理、不清晰，地方政府承担了一些应该由中央负责的事务，也有一些宜由地方负责的事务却由中央承担过多，还要求地方政府提供配套资金。财力严重不匹配体现在中央在全国财政收入中占比偏高，而地方财政承担了主要支出责任，特别是省以下政府间财权和事权划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高，各地区情况大不相同，一些地区基层政府缺乏有效的财力保障。中央与地方财政激励不相容体现在中央财政主要是维持财源总体稳定，保持财政收支平衡，增强财政可持续性，发挥好财政应有的作用，但地方财政主要是服务于地方经济社会发展，往往会进行竞争性减税、变相举债、过度举债等。区域间差异严重体现在区域间财力不平衡，公共服务均等化等目标难以实现。
第四，预算管理成效差。预算管理上缺乏有效监督、预算执行缺乏约束力、预算编制标准不统一、预算编制标准存在不足。缺乏有效监督体现在预算公开透明的程度不够，政府预算公开缺乏统一标准，一些地方预算对外仅公布预算简表，信息披露不充分、不完整现象突出，而且人大代表和社会公众对预算报告的获取渠道不畅，以及参与其中的能力不足，导致预算公开透明整体水平偏低。预算执行缺乏约束力体现在预算调节具有一定随意性，无预算、超预算安排支出，追加、调减支出等情况时有发生，预算预备费成为地方机动财力，往往用于安排正常预算支出，应对突发事件能力不足，有些地方通过收入不入账、支出不出账等方式调节预算平衡。预算编制标准不统一体现在一般公共预算管理制度相对健全，而政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算则缺乏有效管理，在细节列示、公开透明等方面与一般公共预算存在很大差距。预算编制标准存在不足体现在定基预算和刚性预算的实质没有完全改变，预算编制条目粗糙，中长期预算考虑不够，各地区自行规定实施细则使得标准不统一、格式不一致。
第五，债务管理压力大。当前财政收支平衡压力加大、隐性债务化解难度大、缺乏动态平衡机制、可持续性面临挑战。收支平衡压力加大体现在财政收入增速放缓，而财政支出具有较强刚性，财政赤字率有扩张的压力，随之而来的利息偿还的压力也快速增加。隐性债务化解难度大体现在地方政府或有债务规模较大，例如，通过违法违规融资担保，以PPP、政府投资基金、政府购买服务等名义变相举债。缺乏动态平衡机制体现在新官不理旧账，新任政府官员缺乏偿还前期债务的动力，往往倾向举借新债搞建设，存量债务越来越多。可持续性面临挑战体现在社保基金收支缺口快速扩大，累计结存的增长主要依靠财政补贴，财政补贴规模也在快速扩大，未来人口老龄化加剧带来的养老和医疗问题显现，以及空气、水、土壤等污染将给医疗卫生费用带来较大压力，社保基金收支缺口问题将更加突出。
三、近期改革重点和突破口
按照建设现代财政的总体要求和框架设计，“法治原则、公平原则、国家能力原则、可持续原则、效率原则、善治原则”的基本要求，未来一个时期，要在财政收入、财政支出、央地关系、预算管理、债务管理分步骤有重点的突破。
简化税制降低税率，带动税收遵从成本下降。将房产税、城镇土地使用税、土地增值税、契税、耕地占用税等与土地和房产有关的税种并入房地产税，车船使用税、船舶吨税、车辆购置税、烟叶税并入消费税，取消城市维护建设税以及各种附加收费。降低企业所得税名义税率和个人所得税最高税率。全面减并非税收入，市、区县政府每项非税收入征收均需要省级以上人大批准。简化纳税程序，提高税收征管信息化水平，降低税收缴纳和征管成本。
将消费税和房地产税作为地方主体税种，带动税制结构改革。实施不动产登记制度，实现不动产登记全国联网，为实施房产税提供基础信息。尽快完成房地产税立法，完善相关配套制度，适时开征房地产税，并明确为市级或区县级政府主体税。按照消费地原则将国内消费税划为地方税，由生产环节改为零售环节征收，适当扩大消费适用范围，鼓励地方政府加强对消费环境的重视和改善。将房产税和消费税作为地方政府主要税收收入来源，健全地方税体系，带动税制结构改革，改善中央与地方关系。
实施“国民基础社会保障包”制度，带动社会保障制度改革。每个公民建立统一的个人社会保障卡，社会保障卡具有补贴结算功能，并实现全国范围的可携带、可结算。基本养老保险基金实行全国统筹；医保参保补贴实现费随人走，人口跨行政区流动时补贴由上级政府承担；中央政府对义务教育生均经费实行按在校生人数均一定额投入；对全国低保对象按人头实行均一定额补贴。
降低经济事务支出，带动财政支出结构调整优化。稳定财政支出与国内生产总值的相对比例，保持当前比例相对平稳的势头，保持宏观税负基本稳定。在此基础上，逐步降低财政支出中经济事务占比，进一步减少对经济的直接干预，将更多资源用于提高公共服务水平。减少对企事业单位的补贴，促进区域间、行业间、企业间公平竞争。
引入竞争政策评估机制，带动实现竞争中性原则。对于现存的财政支出政策，评估其效果和经济社会影响，判断是否需要及时进行调整，该退出的应及时退出，并给出退出时间表，让市场主体能够提前适应调整生产计划。对于新增的财政支出项目，需要充分评估财政支出的必要性，支出方案的合理性，支出标准的科学性。同时，引入竞争政策审查，减少对经济的干预和扭曲。总的来讲，就是要减少财政支出的惯性，增强财政支出的收放自如程度，将有限的财政支出发挥更大的作用。
完善政府采购制度，带动提高财政资金使用效率。加快加入世界贸易组织《政府采购协定》进程。改革政府采购制度，放宽准入条件，提高透明度，由当前“质次、价高、品种少、不透明”转变为“物美、价廉、多样、透明”。一方面促进市场竞争，激励企业创新，为优质企业赋能，推动优胜劣汰，加快产业升级步伐。另一方面也提高政府采购产品质量，提高财政资金使用效率。
加快完成中央与地方事权与支出责任划分，带动中央与地方财政关系改善。在出台外交、医疗卫生领域改革方案的基础上，加快制定出台更多分领域改革方案。合理确定中央事务、地方事务、中央与地方共同事务、中央委托事务、中央引导和鼓励性事务的边界，规范省以下各级政府事权边界。与此对应，按事权优先原则，进一步调整优化税收划分和转移支付制度，确保各级政府财力与事权相匹配，平衡好区域间政府财力，促进区域间公共服务均等化。尤其是，明确省以下政府间财权和事权划分，提高法治化和规范化程度，为基层政府提供有效的财力保障。
完善预算公开和预算监督制度，带动预算绩效管理取得实效。统一政府预算公开标准，提高预算信息披露的充分性和完整性，增强各界对预算报告的可获得性，建立第三方公共支出绩效评估与监督制度，提高预算公开透明的质量。强化预算执行过程中的监督和审计，增强预算调节的科学性、规范性、合法性。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，执行相同的预算管理标准，接受公众监督，提高预算绩效。
提高政府债务管理和预算能力，带动提高财政可持续性。加强地方政府债务全面管理，有效控制和化解地方政府隐性负债，防范债务风险。健全政府会计制度，编制政府资产负债表。科学合理设定财政赤字率，提高预算执行约束力，做好中期预算，保持政府性债务水平总体稳定。完善社会保障制度，促进社会保障基金长期可持续运行。明确地方政府债务主体，提高地方融资活动透明度。规范地方融资平台，“开前门、堵后门”，扩大地方政府自行发债范围，并建立债务风险预警机制。启动市政收益债发行，通过资产证券化、引入保险和养老金等机构投资者拓宽地方政府融资渠道。
国务院发展研究中心宏观经济研究部“面向现代化的财税改革”课题组
课题负责人：陈昌盛
课题协调人：魏加宁
课题组成员：张俊伟 许伟 范建军
戴慧 王莹莹 江宇
李承健 杨光普 雷潇雨
执笔：陈昌盛 李承健 江宇
来源：调查研究报告
