['国研专稿']我国垄断性行业改革的历程与经验启示

摘要：过去四十年，垄断性行业改革发生翻天覆地变化，为国民经济和社会发展提供了有力保障。本文首先介绍了垄断性行业改革之初的垂直一体化、政企合一、国家垄断经营和实行计划经济的状态，然后分析了改革的动力：长期供给短缺、生产和服务效率待提升及社会公众期盼。在此基础上，对电力、电信、油气、铁路和民航等垄断性行业的市场化改革分三个阶段进行了梳理，包括探索试点、放权搞活与政企分开阶段，产业重组、应对入世与市场化改革启动阶段及加快改革、价格改革与优化结构阶段。最后梳理出垄断性行业市场化改革的基本逻辑与主要经验，包括宏观与微观两个层面改革的“双轮驱动”、放松准入管制和推进产业重组并重、重视价格形成机制改革及不断完善行业管理和监管机制等。

       
       关键词：垄断性行业，改革历程，经验启示

       作为国民经济重要的基础设施产业和公用事业型产业，垄断性行业①在过去的四十年中以改革推动发展，在发展中深化改革，为国民经济和社会发展提供了强有力的物质支撑。梳理垄断性行业改革历程，总结其改革与发展经验，对于进一步深化改革具有重要意义。

       一、垄断性行业改革的初始状态与动因

       梳理过去四十年中国垄断性行业市场化改革的进程，首先就要从改革起点入手，剖析改革动因与困境。

      （一）改革的起点与初始状态
       改革开放初期，邮政、铁路、民航、电力、石油、通信和城市公用事业等行业处于垂直一体化、政企合一、国家垄断经营和实行计划经济的状态。而同一时期，世界范围内正孕育着市场化改革浪潮。
      一是垂直一体化特征明显。以石油行业为例，从上游的油气资源勘探开采和原油进口，到中游的管网运输和门站配送，再至下游的炼化、销售以及成品油进出口等业务，都是在上中下游垂直一体化企业内部来完成的。二是政企职能合一。对于垄断性企业而言，集合了生产经营、政策制定、行业监管、国有资产管理等多种职能于一身，既承担微观的生产厂商职能，又承担宏观的行业管理职能，还承担着教育、医疗、环卫等社会职能。三是国家垄断经营。由于行业地位的特殊性，在改革开放初期，国家以国有资本占绝对主导地位、严格限制民营和外资等社会资本进入的形式实施行业管理。四是计划经济色彩深厚。这些行业的建设计划、资金安排、价格收费、成本核算、物资调配、产品分配等全部由国家计划包办，经营利润也要全部上缴国家。五是全球改革浪潮涌动。以英国“撒切尔主义”为代表，铁路、邮政、电力、油气、城市公用事业等的市场化改革在英国、欧洲大陆和北美等地轰轰烈烈地开展。制订法律法规，放松经济性管制，培育竞争性市场，实行大规模私有化，推动产业重组，建立规制机构等一系列改革举措出台，推动形成西方国家垄断性行业改革的浪潮。
      （二）改革的动力：短缺、效率与期盼
       宏观地看，20世纪80年代中期第一轮垄断行业改革的最根本的初始动因源自国民经济紧运行条件下严重的长期供给短缺。特别是铁路、民航、电力、通信等行业，受市场准入、投融资管理和价格形成机制等体制性制约，长期处于供给短缺的局面，成为制约国民经济和社会发展的最大掣肘和短板。据统计，到1986年，我国电力装机缺口1400万至1500万千瓦，发电量缺口达600亿至700亿千瓦时，全国有近35%的农户没有用上电，拉闸限电在全国范围内成为一种常态。
       微观地看，行业垄断还极大地制约着生产与服务效率的提高。在计划经济体制下，长期承担基础设施和公用事业供应服务的运营企业缺乏完全的投资决策权、经营自主权和价格决定权等基本权利，导致企业缺乏足够的改善生产效率和服务水平的愿望与能力，冗员众多，效率低下。另一方面，这些垄断行业的职工工资却长期和显著地高于社会平均水平，再加上各种隐性收入和福利，使得行业分配不公的问题更加突出。
       此外，缓解财政压力也是推动垄断行业改革的一个不可忽视的重要因素，垄断经营和供应短缺还加剧了以权谋私等寻租行为，这些均导致加快垄断行业改革的社会呼声和期盼日益高涨。

       二、垄断性行业改革历程的简要回顾

       从改革的主要议题和核心内容出发，将过去四十年来电力、电信、油气、铁路、民航等垄断性行业的市场化改革所走过的历程分解为以下三个重要阶段。
      （一）第一阶段（20世纪80年代初至90年代中后期）：探索试点、放权搞活与政企分开
       该阶段的核心任务是通过放松准入以缓解短缺，通过政企分开和经营责任制提高微观活力，同时进行市场取向改革的初步探索。电力行业，改革投融资体制和企业经营机制，着重缓解供需矛盾。油气行业，探索能源行业管理体制改革，推动政企分开，扩大企业经营自主权。邮电行业，以放松价格管制为抓手，推动电信业投资建设。民航运输业，决定将民航局从空军转由国务院直接管理。铁路运输业，作为政企职能合一的铁道部为调动下属铁路局的积极性，从计划、财务、劳资等方面对下属铁路局进行了有限的放权让利。
      （二）第二阶段（20世纪90年代末到十八届三中全会）：产业重组、应对入世与市场化改革启动
       该阶段的核心任务是推进产业拆分重组，应对加入WTO带来的挑战，实质性地推进市场化改革。电力行业，将国家电力公司管理的发电资产重组为华能、国电、大唐、华电和中电投五大发电集团，电网业务拆分重组成国家电网公司和南方电网公司两大企业等等。油气行业，1998年中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司正式宣告成立。邮电通信行业，2006年8月印发《邮政体制改革方案》，2007年1月重组后的国家邮政局和中国邮政集团公司揭牌。2008年，中国电信、中国联通、中移动三足鼎立模式开启。民航运输业，组建了中国航空集团公司、中国东方航空集团公司和中国南方航空集团公司这三个大型航空集团。铁路运输业，开展了以“主辅分离、辅业改制”为核心的改革，形成铁道部——铁路局——站段的三级管理模式。
      （三）第三阶段（十八届三中全会以来）：加快改革、价格改革与优化结构阶段
       该阶段的核心任务是落实十八届三中全会精神，深化市场化改革，加快价格形成机制改革，优化市场结构。电力行业，2015年中央印发深化电力体制改革的指导性文件（中发['2015']9号文），拉开了新一轮电力体制改革的大幕。油气行业，2017年5月的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，明确了我国油气领域体制改革的方向、目标、路径和主要任务。邮政和通信行业，三级邮政监管体制正式建立，开启电信业务资费的市场调节定价与监管改革。民航运输业，2016年5月民航局发布了《关于进一步深化民航改革工作的意见》，开启了民航深改工作。铁路运输业，2013年3月撤消了几十年政企合一的铁道部，组建国家铁路局并隶属于交通运输部，组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责。

       三、市场化改革的基本逻辑与主要经验启示

       过去四十年来我国垄断行业的改革历程可谓精彩纷呈，不难从中总结出这样一些基本逻辑。
      （一）宏观与微观两个层面改革的“双轮驱动”效应
       垄断行业改革在过去四十年间，始终兼顾宏观和微观两个层面的改革效应，两者相辅相成。
在宏观层面上，国家通过放松管制，特别是放松投资准入限制，引入新的投资者，增加基础设施和城市公用事业的有效供给能力，解决迫在眉睫的宏观投资不足和供求关系紧张难题。比较典型的案例是电力行业1985年实施的“集资办电”改革和铁路行业2013年实施的投融资体制改革，对于多元社会资本进入电力生产和铁路运输服务领域起到了重要的推动作用。在微观层面上，垄断行业改革伴随着国有企业改革和国有资本管理体制改革，主要目的是通过引入竞争机制，释放微观活力，提高生产和服务效率。无论是初期的政企分开、政资分开改革，还是后来的政社分开和主辅分离改革，抑或是近年来的产业大规模重组和发展混合所有制等改革，都是围绕着微观搞活和提高企业生产服务效率而展开的。
      （二）放松准入管制和推进产业重组是重构竞争性市场的两大途径
       构筑一个有效竞争的市场是我国垄断性行业市场化改革的一项核心工作，在一个原本由垂直一体化企业和国有资本占据绝对地位的行业里构建竞争性市场，实践发现有两条重要途径。
       一是放松市场准入管制，让更多社会资本以多种形式进入到既有产业链条当中。例如继2004年5月国内首家经中国民航总局（现为交通部中国民用航空局）批准后成立的春秋航空公司成立以来，全国已经先后组建了近五十家地方和民营航空公司。通过放松市场准入，引入新竞争者，不仅可以迅速扩大供给，弥补供应短缺的短板，而且提高了市场竞争的有效性。二是对现有一体化企业进行战略性产业重组，包括在政企分开、政资分开、减员增效、主辅分离等国企改革的同时，通过资产拆分、联合和收购兼并等多种形式的资本运作，塑造出若干家实力相当的竞争对手。例如，2002年将国家电力公司拆分成五大发电集团、两大电网企业和四家辅业公司；2002年重组民航业，在整合国内多家航空运输基础上成立了中国航空、南方航空、东方航空等三大竞争性集团公司，从而为国内民航市场竞争奠定了良好基础。
      （三）价格形成机制改革是一系列改革工程的“牛鼻子”
       价格改革是垄断性行业各项改革中最重要、难度最大的一项，牵一发而动全身。价格形成机制改革（如电价、成品油价格、铁路基本票价率等），可以更好地发挥价格信号在引导投资、配置资源和利益分配中的风向标作用。从我国实践来看，垄断性行业的价格改革不是简单地与放松价格控制划等号。“让市场去决定价格”也不意味着政府对垄断性行业定价可以放手不管。垄断性行业价格改革能否顺利推进甚至最终成功，还存在诸多条件。
       一是定价机制改革经历了完全计划价格、计划与市场价格双轨、放松价格管制（竞争性业务完全市场定价、垄断性业务实行指导性管制价格）等几个阶段，形成多种形式、多层级的价格体系。例如政府指定价格、指导基准价格、价格上限、区域标杆价、浮动管理和市场指导价等多种定价形式，具体采取何种方式还要根据不同行业或相同行业内不同环节的特性和供求关系变化等因素综合来考虑。
       二是垄断性行业的竞争性业务（如发电、航空运输服务、成品油等）放开价格管制的前提是要存在一个有效竞争的市场结构，也就是说在存在多个买家和卖家的竞争性市场上去形成均衡价格，才能避免单个厂商滥用市场支配地位。例如2014年国家完全取消了电信资费审批，所有电信资费完全市场化，由企业自主定价②，其背景是国内基础电信市场上已经形成中国移动、中国联通、中国电信等全业务竞争的垄断竞争市场格局。
       三是政府对垄断性环节（如输配电价、油气网输价格等）的定价（或收费）实施严格的价格监管（如基于真实成本和合理利润的指导性基准价格），以防止垄断企业利用自身市场支配地位获得超额垄断利润。同时，合理适度的管制价格也应保证垄断企业有一定的积累和再投资能力（如电网企业的输配价格）。对于尚未完全剥离竞争性业务和垄断性业务的一体化垄断企业（如铁路客货运票价、成品油价格），不宜完全放开价格管制，否则有可能导致一体化企业利用自身市场支配地位抬高终端价格或将上游成本支出完全转嫁到下游产业和用户。
      （四）不断完善行业管理和监管机制是改革顺利推进的重要条件
       一是建立高层级的高效领导与决策机制是筑牢垄断行业改革的政治基础。根据国民经济总体市场取向改革的客观需要，在国务院高层级领导、决策与协调机制框架下，根据不同行业的实际情况确定差别化的改革目标、重点领域、改革节奏和优先序。二是在改革中不断健全和完善行业管理与监管机制。垄断性行业的现状是几十年计划经济体制下形成的，具有较强的体制惯性，这就决定了行业改革的复杂性和艰巨性，决定了改革不可能一蹴而就，需抱有“持久战”思想。例如，国家能源行业管理体制的改革就历经了多次试错甚至反复的过程，在1980年至2013年的二十多年间，行业管理体制历经12次重要变革，一些新设管理机构（如能源部）成立后不久就撤销。三是监管体系的构建是一项不断地动态优化的系统工程。不断优化的监管体系是市场化改革的重要保障，除了监管机构的设置和职能配置，还有监管内容、监管方式和监管手段等更多技术性环节和内容的持续完善。


注释：
①垄断性行业大致有三种典型形态，即：自然垄断、行为垄断和法定垄断。“自然垄断”是指由于规模经济和范围经济的存在，使得一家厂商提供市场上所需要的所有产品和服务的总成本要小于多个企业分别提供这些产品和服务的成本之和，那么，这个行业就被称为是自然垄断行业，例如邮政、铁路、电信、电力、油气、民航等，本文的垄断性行业集中在自然垄断行业。
 
②2014年5月9日，工业和信息化部、发展改革委联合发布《关于电信业务资费实行市场调节价的通告》，规定“所有电信业务资费均实行市场调节价。电信企业可以根据市场情况和用户需求制定电信业务资费方案”。
 
作者：国务院发展研究中心“改革开放40年回顾与经验总结”课题组
课题总负责人：李伟
课题执行负责人：王一鸣
课题协调人：陈昌盛
专题负责人：石耀东
执笔：石耀东 周毅

来源：调查研究报告