刘涛、谷青勇：粤港澳大湾区国家战略下如何全面深化深港合作

粤港澳大湾区是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，具备建成国际一流湾区和世界级城市群的良好基础。深港合作是粤港澳大湾区建设的重头戏和突破口，对于我国推动高质量发展、形成全面开放新格局、丰富“一国两制”实践等方面具有重要意义。当前，深港合作进入新阶段，迫切需要打破两地要素自由流动障碍和制度软环境落差，增强合作的利益契合度，以共建开放型科技创新高地、高端化生产性服务业体系、国际性综合交通枢纽、一体化优质生活圈以及完善国际高标准制度规则为重点，发挥“一国”之利和“两制”之便，全面深化深港的互利合作，努力成为粤港澳大湾区创新驱动的主引擎、新经济发展的策源地和高品质生活的示范区。

       粤港澳大湾区国家战略下全面深化深港合作的重要意义

       在粤港澳大湾区国家战略下，深港互利合作的全面深化具有多方面的重要意义。

      （一）有利于为建设现代化经济体系、推动高质量发展探索经验

       当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。党的十九大首次提出“建设现代化经济体系”，这是紧扣我国社会主要矛盾变化、全面建设现代化国家的迫切要求，也是实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展的关键举措。

       深圳从创办经济特区起步，经过短短38年的奋斗，已发展成为全国性经济中心城市和具有一定影响力的国际化城市，经济发展呈现质量好、结构优、动力足的特点，特别是市场化程度、创新能力在内地城市中首屈一指。香港作为全球最自由的经济体，是重要的国际金融、航运和贸易中心，是连接内地和国际市场的重要中介。两地在推动经济高质量发展方面具有很大的互补性和合作潜力。全面深化深港合作，有利于进一步探索符合现代化经济体系发展需要的体制机制和治理模式，抢抓新一轮科技革命和产业变革机遇，率先建立以战略性新兴产业为主导的新经济，形成带动力强、辐射力广的新动能，为全国建设现代化经济体系探索有益经验。

      （二）有利于为形成全面开放新格局、推进“一带一路”建设厚植优势

       推动形成全面开放新格局是党中央适应经济全球化新趋势、深刻把握国内改革发展新要求做出的重大战略部署。作为改革开放的先行地，深圳开放型经济发展处于全国前列，不仅外贸出口额连续25年位列内地大中城市之首，还是全国对外投资最活跃的地区。全面深化与香港的合作，有利于提升深圳的法治化、国际化营商环境，更好发挥香港的“超级联系人”作用，巩固和扩大双方以技术、服务、品牌为核心的竞争优势，实现“引进来”与“走出去”、制造领域开放与服务领域开放的有效结合，打造营商环境更优、辐射作用更广的开放新高地，助推贸易强国建设。
与此同时，深港同为“一带一路”建设的重要枢纽城市，与沿线国家经贸往来密切。全面深化两地合作，特别是“拼船出海”共同开发沿线市场、加强产业协作和跨境服务合作等，有利于更好地服务国家开放战略，提升我国对“一带一路”沿线国家的辐射力和影响力。

      （三）有利于为维护香港长期繁荣稳定增添动力

       维护国家主权、安全、发展利益，保持香港长期繁荣稳定，是在香港实践“一国两制”的核心要求和基本目标。一段时期以来，香港作为国际金融、航运和贸易中心的地位面临一定挑战，其中既有自身经济增长乏力的原因，也有香港在内地快速发展中所扮演的角色发生变化等客观因素。

       自粤港澳大湾区国家战略提出以来，香港各界的关注程度和参与热情明显更高，越来越认识到香港的发展与粤港澳大湾区建设紧密联系在一起。前任特首梁振英曾表示，“过去30多年，如果把内地的改革开放比作是香港发展的一只翅膀的话，香港现在又插上了另外一只翅膀，就是粤港澳大湾区。”现任特首林郑月娥在上任后的首份施政报告中，着重强调了大湾区对香港未来发展的重要性，并将创新科技、创意产业作为施政重点，并表示愿意在大湾区总体框架下加强深港的更紧密合作，共同推动发展再上新台阶。

       全面深化深港合作，有利于增强香港参与大湾区建设的积极性，消除“被规划”误解，加快知识型、服务型、高增值的产业转型，形成更可持续的核心竞争力。同时，在双方全面合作中，吸引更多香港科技人才、青年学生到内地发展，借势进一步提高其职业发展预期，将有力增强年轻人对祖国的认同感和向心力，彰显“一国两制”事业的强大生命力。

      （四）有利于为粤港澳大湾区城市群协同发展提供示范

       粤港澳大湾区的地理范围涵盖了香港、澳门两个特别行政区以及广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆9个广东省内城市。在这其中，深圳与香港地理接壤，经贸和人员往来密切，双方的合作已经站在更高的平台上。全面深化深港合作，特别是促进人流、物流、资金流和信息流的顺畅流动，有利于服务大湾区其他城市特别是深圳腹地的经济社会发展，实现早期收获，成为粤港澳大湾区发展的标杆。

       另外，推动粤港澳大湾区建设，更多的要在“一国两制”框架下探索体制机制的创新。深圳地处两种制度交汇的最前沿，全面深化深港合作，有利于以尽可能低的改革成本率先进行局部探索和重点突破，试验符合粤港澳区域未来发展需要的政策措施，在此基础上，以点带面，将成熟经验复制到大湾区其他地区。

       粤港澳大湾区国家战略下全面深化深港合作要突破的难点和障碍

       从深港过往合作的经验以及粤港澳大湾区的发展要求看，全面深化深港合作还面临一些难点和障碍。

      （一）资源要素难以充分自由流动

       在人员流动方面，目前香港居民经深圳出入境人数日均约为40万人次，深圳居民往来香港日均12万人次。尽管两地在完善跨境交通设施、推广自助查验通关等方面取得积极进展，但自2015年深圳户籍居民“一签多行”政策调整为“一周一行”政策以来，两地人员流动受到一定限制。在资金流动方面，内地现行的金融管理体制与香港自由港的体制存在明显差异，目前双方合作很多还处在探索阶段。近两年出于外汇管理的需要，内地与香港的跨境资金流动监管趋于严格。此外，尽管货物流动基本上不存在限制，但与高度开放的自由贸易港相比，两地在货畅其流方面也还有不少改进空间。

      （二）合作的利益契合度有待增强

       找准深港两地的利益契合点是全面深化合作的关键所在。目前来看，前海作为深港合作的先导区，在与香港合作方面，效果还不尽如人意。截至2017年底，前海蛇口自贸片区累计注册企业已达16.5万家，但其中的港资企业仅有7102家，占比不到5%；全年注册的港资企业实现增加值486亿元，也只占到23.9%。可见，相对于迅猛增长的企业注册数量而言，港资企业数量偏少。这其中，虽有国内其他地区企业在前海注册登记快速增长的客观原因，但也在一定程度上反映出香港企业对于在前海发展的意愿有待提高。

      （三）基础设施跨境联通性还需改善

       随着深圳经济总量的扩张及与香港联系的加强，两地出入境商务旅客和车辆大幅增长，据统计，目前深圳口岸年入出境车辆超过千万辆次，占全国入出境车辆的60%左右，日均4万多辆，其中以深港往返车辆为主，由此对口岸的基础设施造成较大压力。加之深圳现有口岸之间还缺乏有效、快捷的交通网络联系，造成两地之间跨境交通时常拥堵，影响了口岸通关效率，也增加了通关时间成本。

      （四）制度软环境存在明显落差

       从某种意义上讲，在“一国”框架下“两制”能否用活用好、扬长避短，决定了深港全面深化合作乃至整个粤港澳大湾区建设的前景。目前，前海蛇口自贸片区在专业服务业发展中，还受到相关法律法规的限制，特别是在服务资格确认、牌照及经营上存在一些门槛，导致香港发达的法律、会计等专业服务业无法在深圳实际开展业务。另外，根据相关规定，香港居民12个月内在内地停留或累计超过183天不满1年，其取得的所得，要在境内申报缴纳个人所得税。由于内地的个人所得税税负相对较高，不少香港人士在实践中采取多种避免超期的方式，给频繁往来两地参加商务活动带来不便。此外，与香港高度开放自由的市场经济制度相比，深圳在法治建设、产权保护、社会治理等方面也还存在差距，一定程度上制约了双方合作领域的深化和拓展。

       粤港澳大湾区国家战略下全面深化深港合作的思路与重点

       在粤港澳大湾区建设中，深港合作是重头戏和突破口。在多年合作经验和共识的基础上，深圳与香港在新阶段全面深化互利合作，可以“四共建、一完善”为重点，努力成为粤港澳大湾区创新驱动的主引擎、新经济发展的策源地以及高品质生活的示范区。

      （一）共建开放型科技创新高地

       推动香港科研、教育、人才等优势资源与深圳产业链、创新生态、创业环境的有机结合，在深圳前海、落马洲河套地区共建深港协同创新平台，加深两地科研机构与创新企业的合作，促进创新人才的互动交流，进一步完善基础创新、源头创新的综合生态体系，畅通深港科技成果转移转化链条。探索两地科技企业在深港两个交易所同时及跨地上市的合作机制。

      （二）共建高端化生产性服务业体系

       充分发挥两地在金融、专业服务领域合作的引领带动作用，以服务实体产业发展为导向，借助前海蛇口自贸片区的区位优势，继续深化深港金融业合作，积极打造粤港澳大湾区多元化金融交易平台。深入推进深港服务贸易自由化，在前海蛇口自贸片区探索专业服务领域在资格认证、业务范围方面的扩大开放措施。

      （三）共建国际性综合交通枢纽

       强化深港在粤港澳大湾区中对外开放平台和交通枢纽的功能，创新两地港口物流、航运服务合作新模式，深度参与“一带一路”沿线港口的建设运营，提升世界级集装箱枢纽港地位。建设深圳全球海洋中心城市，携手香港探索海洋服务和涉海管理制度创新。注重深圳机场与香港、广州机场的错位发展，推动机场之间的资源共享、航线联动等。加强深港跨境基础设施的互联互通，建立健全高效、便捷、低成本的通勤往来体系。

      （四）共建一体化优质生活圈

       在先期开展的食品安全及检验检疫、治安管理、文化交流等方面合作的基础上，进一步密切深港教育、医疗卫生、生态环保、通讯等社会领域的合作，提升两地市民就学、就医、通讯等方面的便利化，探索深圳赴香港办学，协力改善区域空气质量，真正形成紧密联系、一体化的优质生活圈。

      （五）完善国际高标准制度规则

       在粤港澳大湾区发展中，深圳可积极借鉴香港的先进经验和做法，对标国际一流，在优化营商环境、提升治理能力等方面培育新的国际竞争优势。着力构建与负面清单管理方式相适应的事中事后监管制度，探索互联网、大数据、电子商务等领域的知识产权保护规则，完善廉洁公正的法治环境。

       粤港澳大湾区国家战略下全面深化深港合作的政策建议

      （一）加快深港科技创新合作区建设
 
       有效利用深港的互补性创新资源，促进深圳应用创新能力与香港基础创新资源的对接融合，将深港科技创新合作区打造成为继前海之后新的合作平台，促进区域内人才、技术、资金和信息等创新要素的自由流动。统筹考虑国家科技发展战略需求，聚焦科技创新和实体经济，研究发起国际性科学计划和工程，吸引海外一流科学家和团队参与，使其成为我国在若干尖端领域开展国际科技合作的重要平台。

      （二）打造前海深港现代服务业合作升级版

       以“依托香港、服务内地、面向世界”为目标，推动前海债券市场、股票市场与大宗商品交易市场的改革试点，深化与香港的互联互通，进一步加强跨境金融的合作和创新。与香港合作试行“一船两制”的船舶登记制度。提升前海深港青年梦工厂建设，引进更多香港机构和团队参与运营管理，充分借助香港资源网络，积极开展孵化活动，促进两地青年人才交流。

      （三）强化跨境基础设施高效联通

       完善深港交通运输网络，形成“东、中、西”配套的跨境轨道交通体系。研究利用广深港客运专线开行城际列车，服务深港的通勤需求。强化前海与港澳、珠江西岸联系。促进深港跨境区域的整体规划与发展，加快整合陆路口岸资源，提升口岸配套设施。

      （四）进一步推进跨境通关便利化

       加强通关便利化硬件建设。改造深港陆路口岸的硬件设施，提高自助通关能力。强化通关服务，及时发布通关人流动态和管制措施，减少通关旅客的等候时间。优化深港人员签注政策。根据两地居民往来的需求，探索“一周一行”政策弹性化。对有特殊或紧急需求人士，如参展商或受邀人员往返深港两地，探索实行有效期（如72小时）内免签政策。提升货物通关便利化水平。依托信息共享平台，推进两地执法互助，实现便利快捷、高效规范的口岸管理服务。探索在河套地区开展粤港澳大湾区要素自由流动试点。为深港双方认可的国内外科研人员提供更便利的出入境安排，研究对深方区域企业聘用的香港籍员工、归国留学人员等，个人所得税参照香港税法征收。对深港科研资金特别是联合科研项目资助资金在两地间的转移使用，实行更为宽松便利的政策。

      （五）试点香港居民在内地就业生活便利化措施

       适当放宽香港居民到深圳的就业门槛，适用范围从只针对精英、优才，到覆盖符合基本条件的普通香港居民，逐步扩展香港专业人士在深圳的执业范围。探索香港居民往来内地通行证具备身份辨识及征信等功能。扩大香港居民享受深圳优质教育资源的机会，推动跨境学童在深圳能够申请公立学位。研究养老、医疗等福利的跨境可携带性。探索深港两地取消手机国际漫游费。在深圳率先试点的基础上，逐步将成熟政策措施复制推广到整个大湾区，为香港居民在内地发展提供更多机遇、更优服务和更广阔空间。（参考文献略）
 

作者：
国务院发展研究中心市场经济研究所服务业研究室主任、研究员刘涛
国务院发展研究中心市场经济研究所综合研究室副主任、高级经济师谷青勇

来源：中国发展观察