['国研专稿']低碳城市试点政策落实的问题及其对策
摘要：十九大报告提出我国要建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。开展低碳城市试点工作，是我国应对气候变化、推进生态文明建设的重要抓手。我国已陆续开展三批试点工作，在推动低碳发展方面取得成效，但在落实方面存在一些突出问题，主要表现在以下几个方面：政策目标缺少约束性和科学性、政策执行主体权责不匹配、政策内容过于宽泛、缺少专项资金保障以及对应的政策评价体系。为此提出以下建议：量化低碳城市试点的发展目标并增加其约束性；将低碳城市试点政策纳入生态文明体制中，重新定位，配套对应体制机制；构建多元的、可持续的资金保障机制；完善政策评价标准并建立试点退出机制。
关键词：低碳城市试点，应对气候变化，生态文明，低碳发展
一、政策落实的问题
国际上应对气候变化的压力以及国内能源产业的转型需求促进了低碳城市的发展。这一政策在降低城市单位GDP碳排放、形成碳排放峰值等方面取得了一定的进展，但是还存在以下几个普遍问题：
(一)政策目标缺少约束性和科学性
首先，城市层面的碳排放控制目标和地方承担的经济发展等目标相比，处于弱势，约束性不强。低碳城市试点的政策是在国家提出2020年控制温室气体排放行动目标后(单位GDP碳排放比2005年下降40%—45%)，地方自主开展低碳行动的基础上提出的，比如发展低碳产业、倡导低碳生活等。个别省市主动向国家发展改革委申请低碳试点建设工作后，国家发展改革委才开始组织开展了低碳城市试点工作。政策执行后，其核心指标“单位GDP碳排放”普遍呈现了下降趋势，且绝大部分试点城市的碳排放下降率高于所在省份。但这一指标的约束性不强，经济发展模式没有发生根本变化。经济总量增加伴随着的是城市的能源消费总量和二氧化碳排放总量的上升。城市追求GDP总量增加的动力远大于追求单位GDP碳排放下降的动力，即求量不求质，城市能源消耗总量增加。这和长期以来地方政府形成的唯GDP的绩效观是分不开的。城市低碳目标背后的动机是借助低碳产业发展经济；但在单位GDP碳排放没有硬性约束的前提下，经济总量扩大的后果便是高的碳排放。最典型的如河北省保定市，其低碳目标之一是发展低碳能源体系，政策引导下形成了新能源产业并逐渐规模化。由于没有强调本地单位GDP碳排放下降这一指标，提高了经济总量的同时也造成了碳排放总量的上升。另外，试点城市通过编制低碳发展规划，将低碳发展理念融入到城市建设过程中，并将发展目标分解到各个职能或产业部门。但是，低碳发展规划法律角度的约束性不高，在规划体系中处于弱势。大部分城市的减排目标是依托于国民经济发展规划、空间规划和土地规划等，同时与可再生能源规划、产业规划之间的关联性较弱。在制定这些专项规划的时候，并未将碳排放作为硬性的约束指标纳入，这也是碳排放约束力不强的一个因素。
约束性减排目标的制定大部分是参考城市过去经济发展的经验，其实现的科学性难以保障。这主要是由于缺少城市层面温室气体核算的统计基础、统一的标准或者方法论。就统计基础来看，城市层面的排放清单需要的基础数据和我国现在的统计数据之间难以衔接，即统计的边界和范围不清。而各地排放因子差异性较大，并不能直接采用政府间气候变化专门委员会(IPCC)的推荐值，需要根据各地的经济活动水平、地理条件等因此计算。另外，城市层面碳排放清单的编制人员在排放因子和活动水平的选取上有过大的自由裁量权，计算结果难免产生偏差。行业或者企业的实际减排量跟城市减排目标和任务之间的关系难以确定，较难绘制对应减排目标的技术路线图。比如交通行业具有移动性强、排放源种类多而杂、排放边界不固定等特点，导致城市层面碳排放核算困难。
(二)政策执行主体权责不对等，内容过于宽泛
低碳城市试点推进缓慢，政策过度依赖于地方政府负责人的态度，而并没有通过法律、规章制度等形式来明确。从国家层面成立的应对气候变化委员会，到地方城市层面的低碳发展领导小组，以及专门成立的应对气候变化部门(科)等，这些都是属于协调、咨询部门。低碳发展是一个路径选择的问题，很难由具体的某一个部门完全承担。大部制改革前，从各职能部门的参与角度看，低碳城市试点政策虽然由国家发展改革委牵头，但是其政策的主要推动部门应对气候变化司存在权责利不对等的情况，并且其低碳管理业务和资源节约与环境保护司节能减排工作存在重叠。另外，二氧化碳排放主要来自于工业、建筑、交通等行业，需要工业和信息化部、住房和城乡建设部、交通运输部等多个部门之间的协同。而此次政府机构改革中，将原环境保护部的职责，国家发展改革委的应对气候变化和减排职责归到新成立的生态环境部。这种职能的整合可以一定程度上缓和上述问题，但是改革效果还有待时间的检验。
尽管三批试点政策从内容上逐渐有所调整，但比较宽泛，对地方工作缺少指导性。其中，第一批低碳城市试点明确的任务包括：编制低碳发展规划、制定支持低碳绿色发展的配套政策、加快建立以低碳排放为特征的产业体系、建立温室气体排放数据统计和管理体系、积极倡导低碳绿色生活方式和消费模式；第二批低碳城市增加了要求领导高度重视、明确试点目标、发挥绿色低碳发展的示范带头作用以及试点申报地区编写并提交《低碳试点工作初步实施方案》的任务；第三批试点的任务则突出了积极探索创新经验和做法以及提高低碳发展管理能力的要求。这几个文件并没有给出更多的指导意见或者提供完成任务的政策工具，或具体操作方式、模式或指导性的机制等，而是依托于地方自下而上的探索。对低碳的概念认知不够的城市，很难确定目标的实现路径和操作方案。从实践看，低碳城市试点政策主要依托目标责任制和碳排放峰值目标的倒逼机制。城市制定本地区碳排放指标分解和考核办法，加强对各责任主体的减排任务完成情况的跟踪评估和考核。目标责任制是传统的中国政策体系中的管理办法，但是在温室气体减排考核方面缺少规范化、科学化的评价标准。另外，峰值倒逼机制是低碳城市的重大创新机制之一，绝大部分试点城市提出了二氧化碳排放峰值的目标。但是，这些峰值目标不是建立在城市碳排放清单的科学研究基础上，判定依据主要基于经济发展的经验或者借鉴同类城市的峰值目标。大多试点城市尚未形成全市范围内的具有指导意义和可操作性的碳排放峰值路线图，未提出分领域、分地区、分部门的峰值目标分解落实方案，以至于政策落地具有不确定性。政策工具采取了强制—命令行政工具、激励市场工具和自愿工具相结合的模式。但是激励市场和自愿工具的可操作性不强。以从2011年就开始推进的碳交易为例，政策的执行十分缓慢，仅有电力行业纳入碳交易范围，而对于林业碳汇等方式还有待挖掘。
(三)缺少专项资金保障
低碳城市试点政策并没有中央和省里的专项资金支持。随着节能技术和管理水平的提高，节能技术改造成本逐渐增高。没有额外的资金，很难吸引企业开展节能改造。尽管部分城市设立了低碳发展基金，但地方政府对于如何运用最少的资金撬动最多的社会资本并没有很明确的切入点，没有形成良好的绿色投融资政策支持和市场化机制。这背后的主要因素在于政府和企业在低碳发展中的角色和定位不是很清楚，即政府和市场的边界不清。一方面，政府有必要通过补贴或者奖励等方式调动企业或者公众的参与，引导行业发展；另一方面，城市政府不可能为低碳发展相关所有基础设施建设和服务买单。城市政府较难找到低碳投资政策的切入点，也缺少支持产业、投资、金融、技术、消费等方面的配套政策。从节能角度来说，在国家的配套政策和扶持基金的支持下，企业出于自身利益易于参与到节能减排中；但是从低碳角度来说，企业缺乏对低碳理念的认知和对相关政策的了解，比如企业碳盘查、碳认证等，企业管理中对这些内容涉及较少。企业难以判定低碳对自身带来的是否是机遇，造成了发展路径与先进理念的脱节。
(四)缺少对应的政策评价体系
部分低碳城市确定了峰值、碳排放下降强度等目标，但是这些目标的实现大多是依托于煤炭消费总量和用电量等统计数据，缺少政策抓手。各城市将减排指标分配到区县、行业乃至重点企业层面，但是任务完成起来却困难重重。城市层面来说，地方政府对行业企业节能减排潜力的挖掘不够，没有同本城市产业匹配的边际减排曲线，难以科学指导实际工作。城市层面缺少统一、规范的低碳评价标准、数据库、信息管理系统和信息披露制度。而国家层面(政策的制定方)并没有就低碳城市政策给出明确的关于政策执行和效果的评价标准、约束机制和经验推广机制，其经验难以有效地使其他城市受益。至今该政策已经扩展到了第三批城市，但这批次仅就政策创新点提出了要求，政策目标的实现依然缺少合理而清晰的路径，对城市的指导意义有限。
目前低碳城市试点政策缺少政策执行方面的第三方客观评价以及动态跟进机制。随着国家或区域战略的调整，城市经济活动总量也在变化，其碳排放总量限制也应该随之调整。保定是研究低碳城市发展的重要案例，其2010年出台的《保定市低碳城市试点工作实施方案》所提及的相关工作实施方案中的任务目标已不具有参考性，至今缺少在第三方评价后的政策调整。随着雄安新区重大战略的实施，其低碳城市发展规划也有必要做出进一步的调整，体现绿色发展的理念，而这个层面的操作已经不在保定市或者河北省的权限范围。
二、政策建议
经济发展和土地财政引发了城市快速扩张，消耗了大量的钢材和水泥。规划不合理导致的生活区低密度蔓延、通勤距离变大、私家车数量上升。这些因素引发的高碳排放很难通过当前的低碳城市建设行动方案解决。城市属地化管理中存在的城乡差别、地区利益的不平衡以及部门职能角色的错位，加剧了城市发展对高碳化路径的依赖，增加了低碳转型的难度。低碳城市试点要解决的核心问题还是发展模式转变的问题，原有的政策路径难以取得更大的减排效果。就当前的实践经验而言，低碳技术、低碳资本、低碳资源能源等要素，并没有带来经济产出、效率或质量的明显提升，城市层面的政策制定者依然将“低碳”当作城市发展到较高程度才可以考虑的“高级”需求。城市缺少和低碳发展相关的顶层设计和制度体系，没有构建明确的发展路径，仅仅是在经济转型中归纳低碳特征以作为低碳试点成果。针对我国低碳城市试点工作落实中存在的上述问题，需要从以下几个方面进行优化和提升。
(一)量化城市减排目标并增加其约束性
亟待国家层面出台统一、规范的城市级别碳排放(或温室气体)的监测、统计、核算方法，制定城市碳排放清单编制方法，由第三方承担数据监测和减排效果评价；设立清单编制和基础统计调查的专业岗位，建立企业、行业的碳排放统计和核算机制，完成各区县的碳排放清单编制工作，建立与之对应的碳排放控制指标分解和考核体系；和城市管理信息平台结合，并在此基础上形成碳排放管理体系，建立“可评价、可测量、可推广”的碳排放管理平台。
将减排目标纳入地方干部考核指标体系，构建城市层面推进低碳发展的驱动力。确定低碳发展目标和试验内容的同时，赋予试验区类型试点改革的权力(比如设立容错机制、赋予绿色发展项目优先权等)以及资金、编制等方面的配套政策。
(二)加强顶层设计和体制机制建设
将低碳城市试点纳入生态文明体制改革中推进。以生态文明体制中的“多规合一”为契合点，结合建筑、交通等部门规划，将应对气候变化相关的规划落到土地利用规划上来。建立以碳管理为核心的，服务于政府、企业、第三方机构、公众等的信息化管理平台。加强对试点经验的总结，探索市场化、多元化的减排机制，逐渐减少行政命令式的减排工具，增加市场型和自愿型的减排工具。我国城市低碳治理主要是依赖于目标责任制这样的行政性命令，比如“拉闸限电”“淘汰落后产能”等政策。这些尽管效果明显，但是干扰了正常的生产、生活，亟待调整。理顺资源环境的价格形成机制，建立反映能源稀缺的价值体系。将能源消费和资源总量管理以及全面节约制度结合，健全环境治理和生态保护市场体系，推行用能权以及碳排放交易制度。建立相应的测量、标准体系和交易系统以及对应的用能交易和碳排放交易市场监管体系。
(三)构建多元的、可持续的资金保障机制
整合和统筹资金渠道，设立专项基金对低碳路径和技术进行引导，规避其技术前期投入过高而带来的风险。支持企业、金融机构参与低碳发展基金建设，拓宽其他资金渠道，比如社会捐赠、风险投资等。构建高效的专项基金使用管理机制，完善监督管理机制和基金使用评估机制。由专业第三方机构对不同类型项目减排技术和能力进行评估、管理和监督，提高低碳发展基金的透明度和使用效率。增加对节能减排、清洁能源开发、资源高效利用等方面的技术研发的投入，并建立对重点项目资金的追踪机制，提高监督评估的可操作性和透明性等。
重视金融业在低碳发展中的作用，要充分考虑本城市自身的市场和产业特色，丰富支持低碳发展项目的专业手段，推动低碳理念下的金融产品和服务方式，比如绿色信贷、绿色证券等。
(四)完善政策评价标准，建立退出机制
国家层面要设定低碳城市政策的评价标准，构建评价体系。低碳反映的是政策的协同效果，低碳城市也容易和生态城市等政策协同。全面梳理生态文明和绿色发展相关的试点政策，研究低碳发展的核心要素，将其纳入评价指标。各城市的发展阶段不同、内容多样、资源特色各异，需要在一个标准下、有差异地考察各城市低碳政策完成的情况，可测量并且可对比，为今后减排目标的确定和实践提供指导。考虑地区发展阶段的差异性，区别对待东部、中部和西部区域碳减排政策的评价机制。为防止自上而下评价体系下盲目追求政绩、谎报数据等情况，有必要引入第三方评价机制，保障政策评估的客观、公平。逐步建立评比机制和清退机制，对同批次的低碳城市绩效进行评比。否则低碳城市试点数量上逐渐增加，质量上难以保障，试点政策形同虚设，造成行政资源的浪费。
来源：调查研究报告作者：国务院发展研究中心管理世界杂志社 王宇飞
